Naturaleza de los impuestos ambientales: Criterios jurisdiccionales

Pronunciamientos de la Corte en materia de impuestos ecológicos.

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Recientemente, en la iniciativa fiscal para el 2022 del estado de Nuevo León, se introdujeron cuatro diversos impuestos verdes para la entidad federativa cuya incidencia caerá sobre las empresas contaminantes.

En Fiscalia ya se ha tratado el tema de los impuestos ambientales, recientemente derivado de un reporte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en la nota Precios al carbono en tiempos de Covid-19 ¿Qué ha cambiado?

No obstante, el análisis de impuestos ambientales debe ser mucho más extendido: destaca que, tras la declaración del mandatario, las discusiones en torno al tema han sido limitadas.

Siguiendo esta línea de pensamiento, se discuten en esta publicación los criterios jurisdiccionales emitidos por la Segunda Sala con el objetivo de conocer la naturaleza de los llamados impuestos ambientales, y cómo encuadran en el marco normativo federal y estatal.

Los criterios jurisdiccionales disponibles
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) derivado de los impuestos ambientales del estado de Zacatecas, primer estado con este tipo de gravámenes, ha emitido diversos criterios jurisdiccionales que permitirán evaluar las características que gravámenes deben tener.

Cabe resaltar que diversas de estas tesis son de jurisprudencia (a menos que se señale lo contrario) y derivan de un juicio de amparo indirecto en contra del gravamen en el que se argumenta que estos “no constituyen impuestos propiamente dichos ni resultan ser proporcionales y equitativos”, transgrediendo los principios contenidos en el Artículo 31, fracción IV, de la Constitución (CPEUM).

Origen de los impuestos ambientales o costo eficientes (Tesis 2a./J. 51/2020)
En esta tesis, la Segunda Sala del SCJN establece “el origen de los impuestos ecológicos o costo eficientes, en estricto sentido”.

En resumen, la SCJN resalta la teoría básica de los impuestos ambientales, en donde se reconoce la degradación de los bienes ambientales como “una falla de mercado”, en donde un agente económico “reduce las posibilidades de consumo por parte de otros sujetos o individuos, sin reconocimiento ni compensación para las demás personas de la sociedad, a lo que se le denomina como un efecto o ‘externalidad negativa’”.

De tal forma, un agente económico percibe todos los beneficios productivos derivados de su contaminación; mientras tanto “la colectividad” carga los efectos de dicha degradación sumado a las cargas económicas que la sociedad, a través del gasto público, debe incurrir para reparar el daño.

Por ende, para corregir el efecto negativo, se propone un impuesto “costo-eficiente” a través del cual se impone un monto al agente contaminador que equivale los costos de reparar el efecto negativo de contaminar, con la intención de que contamine menos, en el entendido que reducirá el tributo causado como los costos de producción.

Sustento de los impuestos ambientales (Tesis 2a./J. 56/2020)
La Segunda Sala concluye que quien contamina debe “pagar en una proporción razonable respecto de la prevención o, en su caso, de la reparación del probable efecto causado o deterioro ambiental”, lo cual equivaldrá a la incidencia económica en el gasto público. En ese sentido, esta reparación sí contribuye al gasto público en términos del Artículo 31, fracción IV de la CPEUM.

Por otro lado, los impuestos ambientales encuentran sustento en el Artículo 4, párrafo quinto de la CPEUM[1], entendido como el acceso de todos los mexicanos a un medio ambienta sano garantizado por el Estado. Asimismo, en base al principio “quien contamina paga”, consagrado igualmente en este precepto, el legislador puede “hacer recaer los costes (de prevención o corrección) de la contaminación sobre quien los genera” con el propósito de que busque materiales y tecnologías limpias para disminuir su impacto.

Su diferencia con otros impuestos y su fin que no es meramente recaudatorio (Tesis 2a./J. 53/2020 y 2a./J. 54/2020)
A diferencia de los llamados impuestos “extrafiscales”, la SCJN resuelve que los impuestos ambientales no incorporan la protección ambiental como un fin “extra” a gravar una manifestación de riqueza que “nada tiene que ver con la protección del equilibrio económico”.

Igual consideran que tampoco tienen fines “disuasorios en el consumo de un producto o servicio” (como es el IEPS en combustibles), sino que buscan que la base del tributo motive que el productor invierta en el desarrollo de tecnología que reduzca la degradación de bienes ambientales y, con ello, disminuyan los costos de producción.

De esto se desprende que su configuración está plenamente fundamentada sobre la base del “deber público de protección ambiental”

En esa tesitura, “tales tributos no tienen fines meramente recaudatorios, porque el impacto positivo en el cuidado del medio ambiente está inserto en el propio diseño de la base y, mientras más eficaz sea el tributo, menos se recaudará, hasta que se llegue a la neutralidad fiscal[2]”.

Apego a la proporcionalidad tributaria (Tesis 2a./J. 52/2020 y 2a./J. 55/2020)
La Segunda Sala reconoce que los indicios de capacidad contributiva de los impuestos ambientales no “evidencian con la mera posesión o intercambio de riqueza, sino con el aprovechamiento y beneficio económico que se obtiene de los bienes ambientales”. En ese sentido, las externalidades negativas (la contaminación) que tiene que absorber el gasto público para reparar el daño ambiental, constituye el beneficio económico que obtiene quien realiza el proceso productivo que contamina.

Para que se respete el principio de Proporcionalidad, “es necesario que el hecho y la base imponibles tomen en consideración las unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos en el ambiente o impactos de carácter ecológico”.

Dicho de otra forma, para respetar la Proporcionalidad basta que quien contamine más pague más del impuesto.

Muestra de ello, es la jurisprudencia 2a./J. 57/2020 cuando señala el impuesto por la emisión de gases a la atmósfera de Zacatecas respeta la proporcionalidad tributaria al gravar con una cuota de 250 pesos por tonelada de dióxido de carbono emitida de los gases objeto del impuesto. El argumento es que “el cálculo de su base toma en consideración las unidades físicas sobre las cuales se tiene certeza de que su liberación en el ambiente suscita efectos negativos o impactos de carácter ecológico, subsistiendo una relación causal entre el presupuesto del tributo y las unidades físicas que determinan un daño o deterioro ambiental”.

Apego al principio de equidad (Tesis 2a./J. 58/2020)
Esta jurisprudencia está íntimamente ligada al impuesto a las emisiones a la atmósfera del estado de Zacatecas. Dicho esto, se argumenta que viola el principio de Equidad Tributaria señalando que el Artículo 16, al indicar el procedimiento de determinación de la base gravable señalando los gases de efecto invernadero, hacia una distinción de los gases emitidos que sí eran objeto de impuesto de otros que no.

La Segunda Sala resuelve que esto no vulnera el principio de Equidad porque el hecho de que el impuesto sólo grave los referidos gases se justifica constitucionalmente. Esto, en el entendido de que existe una relación entre “el fin constitucionalmente válido perseguido con el establecimiento de los preceptos reclamados (combatir la contaminación y el cambio climático) y el medio elegido para tal efecto (impuesto a la emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera)”.

¿Pueden los estados introducir impuestos ambientales? (Tesis 2a. XXIII/2020 y 2a. XXV/2020)
Las tesis no son de carácter jurisprudencial.

La Segunda Sala señala que para analizar si un estado invade la competencia federal para analizar impuestos se deberá apegarse a lo establecido en la Constitución.

Siguiendo esta línea de pensamiento, para analizar si los estados introducen impuestos en el marco de sus competencias, se deberá analizar lo señalado en los Artículos 73, fracción XXIX, 117, 118 y 131.

¿Transgresión a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente? (Tesis 2a. XXVIII/2020)
Esta tesis no es de carácter jurisprudencial.

El Artículo 21 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) indica que “la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental”.

Luego, el Artículo 22 define “instrumentos económicos de carácter fiscal” como los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios”.

Este precepto implica que establecer cargas por contaminar es equivocado ya que, de acuerdo con la Ley en cuestión, solo se pueden establecer estímulos fiscales para cumplir objetivo de política ambiental.

No obstante, la Segunda Sala resolvió que la potestad tributaria se rige por un sistema de distribución de competencias previstas constitucionalmente, la cual no puede ser condicionada o limitada a través de normas secundarias”.

En consecuencia, se concluye que la Ley citada no establece lineamientos ni condicionantes para la creación de contribuciones o de cargas tributarias en general.

Principio de gasto público (Tesis 2a. XL/2020)
La tesis señalada es aislada.

La Segunda Sala resolvió que el hecho de que exista una diferencia entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, ambos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal 2017, derivados de la introducción del impuesto ambiental, no conlleva necesariamente a que se transgreda el principio de Destino al Gasto Público previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General.

Comentarios finales
Es altamente probable que los impuestos ambientales o al carbono sean abordados con mayor ahínco por las entidades federativas. En consecuencia, es menester conocer su naturaleza para hacer frente a las necesidades profesionales que derivan de su implementación.

Por ello, la interacción entre los impuestos y los objetivos para preservar el medio ambiente han sido abordados por Fiscalia en una diversidad de publicaciones, como las siguientes:

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Notas al pie

[1] Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.

[2] Es decir, “que el impuesto no genere mayores cargas económicas porque ya no existan efectos ecológicos negativos externos que gravar o que sean tan reducidos que resulte más gravoso para la administración tributaria respectiva su recaudación”.

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